1. O problema: a existência (e o peso) da economia informal

A economia informal (ou como a queiramos chamar¹) inclui-se no conceito de Economia-Não-Observada (ENO), lato sensu. O conceito de ENO é bastante abrangente, sendo utilizado pela União Europeia em documentação de índole estatística².

São entendidas como actividades integrantes da ENO todas aquelas que sejam consideradas "ilegais", "informais" ou "subterrâneas", onde se incluem as situações com as quais se pretende (i) evitar o pagamento de impostos; (ii) obstar ao pagamento das contribuições obrigatórias para regimes de proteção social; (iii) desrespeitar imposições legais em matéria de direito laboral; ou (iv) evitar procedimentos administrativos e/ou burocráticos.

Além disso, o exercício de atividades por parte das famílias para seu consumo final³, bem como todas as atividades em relação às quais não seja possível efetuar uma quantificação estatística, e que escapem, de alguma forma, à tributação, ficam integradas neste âmbito.

Faz ainda parte do conceito de ENO a produção e/ou venda de bens como estupefacientes, comercialização de tabaco e bebidas alcoólicas a menores, ou a prestação de serviços ilícitos, tais como a prostituição; assim como o exercício ilegal de certas atividades que, de outra sorte, apenas seriam exercidas por pessoas devidamente credenciadas.

Face aos reflexos e ao peso de atividades deste tipo na economia real portuguesa, foi criado, há já alguns anos, um grupo de trabalho com a missão de delinear o mapa da fraude e evasão fiscal portuguesa, através de um enquadramento da problemática da economia paralela, em confronto com a questão da fraude e da evasão, seguindo-se uma tentativa de delimitação e quantificação da economia paralela em Portugal, sua distribuição e discussão de resultados. Este grupo foi criado em virtude da necessidade de obtenção de receitas orçamentais, a par do combate à evasão e fraude fiscais, como forma de evitar a erosão da base tributável, a queda dos princípios de igualdade e justiça tributária e a distorção da concorrência⁴.

Deste modo, verifica-se uma espécie de premissa: as atividades ditas "informais" provocam, à partida, uma produção de riqueza não tributada, o que naturalmente se reflete numa situação de perda de receita por parte do Estado⁵. No entanto, esta tendencial equivalência nem sempre será válida, já que determinadas atividades poderão não gerar total perda de receita, sendo alvo de tributação numa qualquer outra fase do circuito económico⁶.

De acordo com o relatório em questão, poderá avançar-se com alguns métodos de cálculo indiretos com a finalidade de investigar a realidade que não conhecemos. Destarte, encontrando-se um valor estimado da expressão quantitativa da dimensão da informalidade, poderão somar-se o PIB "oficial" e o PIB "subterrâneo", o que nos dará uma ideia mais exata da riqueza efetivamente produzida.

Do mesmo estudo constam dados estatísticos acerca das correções à matéria coletável e imposto em falta em Portugal, fazendo-se uma panorâmica geral, um estudo acerca da distribuição geográfica e, por fim, retrata-se a distribuição em sectores. Estes dados consubstanciam-se num alerta importante, fazendo com que haja uma maior perceção das áreas (geográficas e sectoriais) relativamente às quais se terá de ter atenção redobrada e cuidados especiais na investigação, fiscalização tributária e controlo.

Assim, torna-se importante uma cooperação cada vez maior, havendo benefícios com a partilha de know how e experiências recíprocas. É conveniente também alertar para o interesse do trabalho dos centros de investigação económica e estatística das Universidades.

Neste seguimento, e de acordo com um outro estudo⁷ (posterior), a Economia Informal (adiante designada por EI) é "toda a actividade económica que, não sendo em si mesma ilegal, se processa ao arrepio de normas vigentes". Considera-se, neste conceito, não só a evasão às normas fiscais, mas também a evasão às normas laborais. O estudo referenciado analisa as causas e consequências da EI, procurando propor políticas que contribuam de alguma forma para a sua redução, levando a uma consequente atenuação do seu peso.

Estima-se que Portugal se encontra no grupo de países nos quais o peso da EI ronda cerca de 23% do PIB. Quer isto dizer que mais de 1/5 do que se produz escapa, de alguma forma, à tributação⁸. Esta questão traz sérias consequências ao nível da receita obtida pelo Estado, com problemas gravíssimos para os sistemas de proteção social (o que é preocupante dado o agravamento do desemprego e a tendência demográfica para um cada vez maior envelhecimento da população), a par da diminuição das verbas disponíveis para dar cumprimento ao Orçamento de Estado de cada ano.

Como determinantes da EI (ponderadas na base de uma análise custo-benefício) apontam-se: (i) a probabilidade de penalização, sendo necessária uma efetividade do sistema de justiça como fator dissuasor; (ii) a poupança nos custos de cumprimento de burocracias e as taxas de imposto elevadas. Quanto aos efeitos da EI, destacam-se: (i) a degradação da moral cívica; (ii) a redução da fiabilidade dos indicadores económicos; (iii) a redução de receita para o Estado - o que implicará dificuldades sérias de fornecimento de bens públicos; (iv) os inconvenientes para os trabalhadores; (v) e os efeitos negativos em termos de concorrência e produtividade, pois o fenómeno poderá traduzir-se numa vantagem competitiva desleal, desincentivando o investimento e a inovação e levando a um menor crescimento económico.

Concretamente em relação aos trabalhadores, verifica-se que, em períodos de crise económica, é na informalidade que muitas vezes os cidadãos asseguram a sua sobrevivência. São disso exemplo dados da OCDE que apontam para 60% de emprego informal no mundo, alertando-se para o facto de que o crescimento do emprego informal aumentará a pobreza⁹. Há mesmo autores¹⁰ que relacionam este fenómeno do emprego informal com segundos empregos clandestinos que fornecem receitas adicionais para estudantes, pensionistas e desempregados a beneficiar de subsídios. O emprego informal é uma forma de evasão muito procurada por trabalhadores de sectores díspares, como por exemplo a medicina, ou as pescas, que procuram evitar impostos como o IRS e o IVA e até mesmo encargos com regimes de proteção social.

Para reduzir a informalidade, há muito que se reclamavam melhorias na legislação; a criação de organismos e equipas de fiscalização; a sensibilização dos contribuintes; a troca de informações efetiva a nível nacional e internacional; e a melhoria do software e das redes de informação.

Neste seguimento e esquecendo-se, agora, as atividades ilícitas (para as quais as soluções serão ainda mais complexas), o Governo Português decidiu implementar mecanismos que visam a obrigatoriedade de faturação por parte dos agentes económicos, fomentando os pedidos de fatura por parte dos adquirentes de bens e serviços.

2. A solução: os incentivos à solicitação de fatura

Face ao exposto, facilmente se percebe que a luta contra a fraude e a evasão fiscal (e contra a informalidade) é uma luta que a máquina burocrática do Estado não pode travar sozinha. Por isso, o Estado decidiu integrar os contribuintes nesta luta e conta com o seu apoio.

Neste seguimento, o Governo Português iniciou uma grande campanha no sentido do incentivo ao pedido de fatura.

Assim, e para promover a solicitação de fatura, o Decreto-Lei n.º 198/2012, de 24 de agosto cria um benefício fiscal que consiste na dedução à coleta do IRS do consumidor, do valor correspondente a 15% do IVA constante das faturas emitidas com o seu NIF, quando se trate de aquisições nos setores de atividade abrangidos, com o limite global de € 250,00 por ano e por agregado. Referimo-nos a faturas que titulem as seguintes prestações de serviços: manutenção e reparação de veículos automóveis; manutenção e reparação de motociclos, de suas peças e acessórios; alojamento e similares; restauração e similares; atividades de salões de cabeleireiro e institutos de beleza.

O regime em causa, que tem vindo a ser aplicado a partir de janeiro de 2013, prevê a obrigação de comunicação, por parte do agente económico, à AT, dos elementos das faturas que emita, previstos no n.º 4 do art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 198/2012, de 24 de agosto¹¹. Caso os agentes económicos não comuniquem os elementos das faturas à AT, é disponibilizada uma funcionalidade no Portal das Finanças onde os consumidores podem inserir os elementos das faturas que tenham em seu poder e que respeitem aos sectores de atividade abrangidos pelo benefício fiscal em causa.

As faturas devem conter sempre o número de identificação fiscal do adquirente ou destinatário, caso este seja sujeito passivo. Caso o adquirente ou destinatário não seja sujeito passivo (consumidor final), as faturas apenas devem conter o número de identificação fiscal quando este o solicite.

O cálculo do benefício fiscal é efetuado automaticamente pela AT e disponibilizado no portal e-fatura aos consumidores durante o mês de fevereiro do ano seguinte ao da emissão das faturas, podendo a não concessão do benefício em causa ser reclamada, pelo contribuinte, até ao final do mês de março. Aplicam-se as normas do procedimento de reclamação graciosa.

Ao longo do ano, a AT disponibiliza informação sobre o valor do incentivo relativamente às faturas já comunicadas com o NIF de cada consumidor.

A dedução em causa não opera de forma automática, estando dependente de uma prévia validação pela AT. O apuramento do montante a deduzir segue os seguintes passos: 1. Os prestadores de serviços comunicam por via eletrónica à AT as faturas emitidas; 2. A AT apura o valor do IVA constante das faturas que qualificam para o benefício e disponibiliza esse montante no seu website; 3. O sujeito passivo compara o valor disponibilizado pela AT com o valor das faturas que solicitou; 4. Em caso de divergência de valores, é possível reclamar¹².

A referida dedução é atribuída a todos os consumidores, independentemente do escalão de IRS em que se encontrem, desde que as faturas contenham o NIF do adquirente e respeitem aos sectores de atividade abrangidos. Todavia, para poderem usufruir deste benefício, os contribuintes terão que entregar a declaração de IRS dentro do prazo (como incentivo ao cumprimento atempado das obrigações fiscais).

Em 2014, para reforçar o incentivo ao pedido de fatura, o Governo Português introduziu uma nova medida, a saber: os sorteios da "fatura da sorte". Assim, são atribuídos prémios, por sorteio, aos contribuintes que solicitem fatura com número de identificação fiscal, independentemente do setor ao qual se encontra associado o bem ou serviço adquirido. O prémio é um automóvel de alta cilindrada (têm sido sorteados Audi A4)¹³.

A AT atribui um cupão "Fatura da Sorte" por cada 10 euros ou por cada fração indivisível de 10 euros (caso o valor global das faturas não atinja 10 euros, será atribuído um único cupão); e cada cupão corresponde a uma hipótese de ganhar.

Efetivamente, com a receita fiscal a diminuir, toda a ajuda no combate à economia paralela torna-se escassa. Nas palavras da AT (cfr. portal e-fatura), "Quando exige fatura garante que os impostos que pagamos são entregues ao Estado. É um dever de cidadania que aumenta a justiça, contribuindo para o combate à fraude e evasão fiscal. Não é justo pagar mais impostos por existirem contribuintes (cidadãos ou empresas) que não cumprem as suas obrigações fiscais.".

De acordo com os números do Portal das Finanças, entre janeiro e outubro de 2014 foram emitidas e comunicadas 4.009,3 milhões de faturas, mais 10,1% do que no período homólogo do ano anterior (3.640,8 milhões). Verifica-se que os números têm aumentado exponencialmente desde que o Governo decidiu implementar o concurso da "fatura da sorte".



¹ De acordo com Van Eck (Secondary Activities and the National Accounts, working paper, Central Bureau of Statistics, Voorburg, 1987), temos dezenas de expressões sinónimas deste fenómeno e suas manifestações, das quais são exemplo: economia "alternativa", "autónoma", "cinzenta", "clandestina", "contra-economia", "dissimulada", "dual", "escondida", "fantasma", "invisível", "irregular", ",marginal", "não-oficial", "não-tributada", "negra", "obscura", "oculta", "outra economia", "periférica", "secundária", de "sombra", "soterrada", "submarina", etc.
² Cfr. OCDE, Manuel sur la mesure de l'economie nonobservée, Paris, 2003.
³ Designadamente a produção agrícola e criação de gado, a produção de bens para auto-consumo, a construção da própria habitação e o exercício de prestação de serviços por parte de empregados domésticos.
⁴ SANTOS, José Carlos Gomes (coordenação), "Mapa da Fraude e da Evasão Fiscal" - Relatório Final, in Ciência e Técnica Fiscal, n.º 421,Janeiro-Junho de 2008.
⁵ Cfr. PYLE, David, Tax Evasion and Black Economy, Edições Macmillan, 1989.
⁶ Pensemos, por exemplo, num processo de produção desencadeado ao arrepio das normas vigentes, um revendedor e, posteriormente, alguém que compra ao revendedor e vende, legalmente, numa feira. Por vender esses produtos pagará, por exemplo, uma taxa municipal. Logo, apesar de não tributado ab initio, o destino desses bens cruzar-se-á com o fenómeno tributário em algum momento.
⁷ CEGEA (Centro de Estudos de Gestão e Economia Aplicada) da Universidade Católica Portuguesa, Estudo elaborado para a COTEC e IAPMEI - "Economia Informal em Portugal, Relatório Final", Julho de 2008. [Estudo disponível em www.cotecportugal.pt (parte das iniciativas)].
⁸ Portanto, em média, os contribuintes pagam voluntariamente apenas 80% do que deveriam. - Vide CRUZ, José Neves, Economia e Política: Uma abordagem dialéctica da escolha pública, Coimbra Editora, Coimbra, 2008.
⁹ Fonte: OECD Development Centre, Is Informal Normal?, 2009.
¹⁰ DOGGART, Caroline, Paraísos fiscais - guia prático, 2.ª Edição, Vida Económica, Porto, 1998.
¹¹ Nos casos de recusa de emissão de fatura, poderá participar-se o facto em qualquer serviço da AT, identificando-se o agente económico o melhor possível (designação social, nome do estabelecimento, morada, etc.), por forma a possibilitar a ação imediata por parte da AT.
¹² Além disso, nos termos do disposto no n.º 6 do art. 3º do DL 198/2012, as pessoas singulares podem comunicar à AT os elementos das faturas em que constem como adquirentes, que tenham na sua posse, e que não tenham sido comunicados pelos agentes económicos. Nesse caso, devem conservar as faturas que registaram, por um período de 4 anos, contado a partir do final do ano em que ocorreu a aquisição, para as exibir à AT, caso tal seja solicitado.
¹³ As regras do "Fatura da Sorte" contemplam a realização de um concurso por semana, designado por "sorteio regular", e de dois sorteios semestrais ("sorteio extraordinário"), em junho e dezembro.